我国地下空间综合治理的发展路径

　　(一)发展目标

　　按照“四个全面”战略布局、“五位一体”总体布局，深入落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念 ，把握“新基建”、实施城市更新行动等发展机遇，以提升地下空间治理水平、推进城市治理能力和治理体系现代化为目标，以建设韧性城市为主线，以法律法规保障为前提，以空间规划实施为抓手，重点实施四大任务。强化智能技术在地下空间全生命周期的应用创新，拓展地下空间开发利用的深度和广度，推进地下空间向深层化、综合化、智能化方向纵深发展;加强地下空间开发利用及运营管理水平，提升城市综合承载能力，最终形成地下空间高水平开发、高质量利用、高效率治理的发展新格局。未来我国地下空间发展按照探索发展期、提升发展期、全面发展期 3 个不同阶段进行目标规划。

　　1. 探索发展期(2021—2025 年)

　　到 2025 年，地下空间综合开发治理渐成体系。地下空间专项地质调查率先突破，立法前期研究稳步推进，顶层规划统筹取得进展，运营管理机制统一协调;关键施工技术创新突破，工程核心装备水平明显提升，技术标准规范整合修订，综合信息管理平台初步建成;新型信息技术加快渗透融合，综合治理各环节信息畅通衔接，初步形成体系，推动地下空间开发新局面取得积极进展。

　　2. 发展提升期(2026—2030 年)

　　到 2030 年，地下空间综合治理体系基本建成。地下空间调查数据更加完善，地方立法路径取得重要突破，分级规划与国土空间规划衔接有力，多元化运营活力迸发;复杂条件下的施工技术实现领跑，工程装备技术突破成效显著，技术标准规范密集出台;综合信息管理平台功能完备，综合治理智能化水平显著提升、各环节协调联动，推动地下空间综合治理体现高水平。

　　3. 全面发展期(2031—2035 年)

　　到 2035 年，地下空间综合治理体系全面建成。形成地下空间综合治理长效机制，推动地下空间综合治理体系和治理能力的现代化。国家立法进程取得实质进展，功能设施规划布局更加完善，运营监管水平显著提升;施工技术与装备水平全球领先，综合治理智能化水平优势彰显，突发应急能力显著增强，安全保障体系更加有力;地下空间开发经济效益、社会效益、环境效益和谐共赢，全面建成技术先进、法律健全、规划统一、运维有序、良性循环、相互促进的综合治理生态体系，有效支撑城市治理现代化。

　　(二)发展原则

　　一是统筹规划，协调联动。地下空间开发利用要与城市的发展战略相协调，合理确定地下空间的建设规模、时序和发展模式，稳步推进地下空间建设;坚持地上与地下空间综合统筹和一体化开发，基础设施建设应地上与地下齐头并进;加快区域地下空间一体化发展，坚持统筹安排、综合开发、合理利用，实现各类功能设施与空间“一张图”整合，鼓励竖向分层立体综合开发和横向关联空间连通开发，提高城市地下空间开发利用的整体性和系统性 [9]。

　　二是生态优先，绿色发展。立足环境承载能力和资源禀赋能力，始终贯彻生态保护优先的理念，明确地下空间资源发展的底线;以生态安全评估为前提，合理有序利用地下空间资源，坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律，因地制宜开展规划编制工作 [15];在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹地下空间功能布局，实现地下空间开发治理与资源环境的和谐发展。

　　三是多维融合，智慧驱动。聚焦立体城市，探索地上地下协同发展路径，推动地下空间一体化设计、功能统筹、空间治理、生态保护、安全韧性、技术创新等多维信息融合共享;充分运用物联网、大数据、AI 等技术，赋能城市地下空间规划、设计、建造、运营维护与安全管理全流程，全面推动新科技在地下空间开发利用和运营管理方面的融合创新;实现基础设施云端化、数据标准化、业务平台化、平台生态化、管控智能化，以智能技术助力地下空间高效开发和综合治理竞争力提升。

　　四是以人为本，公共优先。城市地下空间的开发利用需秉持科学、合理、适度利用原则，严格控制不适宜的开发活动;优先保障基础设施和公共服务设施的建设空间，优先规划和安排市政工程、地下交通、人防工程、应急防灾基础设施，兼顾城市运行最优化和相邻空间发展需要，保障居民生命财产安全、地下空间权利人的合法权益 [9]。

　　五是军用与民用相结合，平时与战备相结合。地下空间规划注重平时与战时应用相结合，兼顾人防要求的总体技术标准，与人防工程、国防设施系统发展相协调，实现人防设施的平战转化及与非人防设施的兼容，保障平时的有效利用，战时、突发事件、防灾抗灾的应急使用;创新人防工程权属管理，盘活人防工程存量资产，打造集战备、商业、交通等服务功能于一体的综合防护体系;深入探索地下人防、国防工程平时功能的多样化，强化与其他地下空间设施的整合建设、互联互通与功能转换，实现综合效益最大化。

　　(三)重点任务

　　1. 构建我国地下空间综合治理体系

　　一是健全地下空间法律法规体系。①开展地下空间专属立法，从国家层面启动关于地下空间开发利用的专项立法行动，编制《城市地下空间基本法》，明确城市地下空间的用地管理、规划编制、权属使用、开发建设、运营维护等内容，科学建立我国城市地下空间的法律体系 [15];对现有法律中涉及地下空间的有关规定进行修订，使其与国家层面地下空间单行法精准对接，避免下位法与上位法出现矛盾和抵触。②借鉴国外成熟经验，完善配套法规政策，在《土地管理法》中明确地下空间土地出让金标准、地下建设用地使用权、地下建设项目的产权登记等事项;建立城市地下空间规划管理、建设管理、维护管理、安全管理等方面的配套法规，确保城市地下交通运输、公共服务、市政管网、防空防灾体系等建成后能维持良好的运营状态;明确地下空间土地出让方式和土地出让金的投融资方式、缴纳标准，开发利用管理的权利与义务，税收政策，公共地下设施的使用许可规定等基本方针和政策，加快制定和完善相关标准规范，促进城市地下空间资源的有序开发 [16]。

　　二是完善地下空间发展规划体系。在国土空间规划“四梁八柱”的顶层设计构架下，按照规划层级，明确定位关系，构建各地的地下空间分级规划体系。地下空间规划是国土空间规划体系中的一项专项规划，在城市总体规划、详细规划层面均有相应体现与表达，应明确地下空间规划是总体规划的重要组成部分。具体来看，在详细规划层面，注重对城市地下空间形态和功能的具体指导与控制作用，注重方案实施的过程性;在专项规划层面，既可与总体规划和详细规划平行进行，又可在重点开发地区进行专项规划。针对大中型城市，需要编制重点开发地区的地下空间专项规划;规划主管部门依据国土空间总体规划，全市地下空间开发利用规划、分区规划等，组织编制重点地区地下空间开发利用规划，报市政府批准后发布实施。此外，应以立法形式来明确规划建设部门的职责，以政府主管部门为总体规划者和管理者，相关职能部门发挥主要管理作用，其他部门协调性参与管理。

　　三是完善地下空间运营管理体系。①适度创新地下空间投融资机制，以存量资产带动增量投资，以公共投资促进社会资本的投资，以长期收益拉动短期投资的资本需求，以制度长信化解多元化的资本逻辑冲突，带动整个地下空间的投资发展需求;②探索地下空间市场化运营管理新模式，按照分级、分类、分阶段的设计逻辑以及公司化运行机制、市场化竞争机制、平台化整合机制来设计运营管理模式，明晰责、权、利关系，完善评价、激励、约束之间的逻辑关系，推动形成责、权、利的合理配置;③厘清地下空间有限资源在不同区位和层位的定价，针对不同区域、不同深度的地下空间，提出合理、适当、可操作的定价方法，从而提升地下空间开发利用效率，防治和杜绝地下国有资产流失等问题;④强化地下空间运营管理的监督管理，建立政务公开、有序参与、网络监督理性化和规范化的社会监督体系，利用信息化手段和社会舆论工具提升政府对地下空间责任主体的监管能力，形成完备的城市地下空间监管绩效评价体系 。

　　四是创新地下空间技术装备体系。①构建地下工程装备技术创新体系，加快新型装备的技术研发，重点推进煤矿、国防领域特种装备，川藏、青藏铁路用极端装备，异形断面岩石隧道掘进机，千米级深立井全断面掘进机，千米钻机导向取芯钻进装置，智能化注浆设备，高压电脉冲掘进装备、隧道衬砌质量检测设备等;②创新地下空间开发施工技术体系，创新地下空间勘察设计理论与方法，健全地下空间施工工法技术，完善地下工程智能建造技术，加强地下工程建设施工组织管理，推进地下空间开发施工技术国际化，创建适应国情的地下工程施工技术标准系统。

　　2. 提升我国地下空间综合治理水平

　　一是加大地下空间综合治理技术创新突破。运用多元传感信息融合、高精度可靠感知、新型智能传感器、建筑信息模型等前沿技术，提升地下空间综合治理的智慧化水平，实现全方位、全生命周期的超级地下空间动态管理。基于 BIM、3S 等技术建立综合管理平台，实现地下空间开发进度可视化管理、安全隐患管理、质量管理、人员管理、物资管理、成本管理的信息化集成应用;采用物联网、 AI 等技术，建设环境与设备监控、通信、安全防范、预警预报功能集的系统，建立数据驱动，集管理、服务、运营为一体的综合性智慧管理平台，赋能城市地下空间工程运营维护 。

　　二是推动地下空间全产业链协同。通过地下工程核心基础技术的创新研发，助力行业关键技术突破，实现自主可控技术升级;通过重点短板技术攻关，突破产业发展短板，实现全面超越;通过实施 “走出去”战略，全面提升国产技术装备的国际市场竞争力;通过产业布局优化，打造完整产业链，推动地下工程装备新型创新链、产业链、生态链协同;做强行业龙头，打造世界一流的地下工程装备领军企业;做优关键产业，打造主轴承、减速机等核心关键部件的产业集群;做全产业链条，发展新材料、传感器、液压及电气元器件等高端配套产业集群通过全产业链协同，构建地下工程创新发展生态，支撑综合开发治理能力跃升。

　　三是提升地下空间综合治理的公众参与程度。推动城市治理从以政府为主向社会联合的多元主体转变，坚持制度先行，加强公众参与地下空间综合治理的机制建设;发挥政府治理作用，健全利益协调、利益表达、利益保护机制，引导民众依法表达诉求、行使权利、解决纠纷，实现政府治理、社会调节、居民自治的良性互动。在加强制度建设的同时，建立公众参与平台，推动公众有序参与、规范参与、有效参与，发挥居民自治及化解社会矛盾作用;倡导公民社会理念，确立公众参与共识。重视制定发展实施规划，构筑公众参与体系，健全长效治理机制，提升地下空间综合治理公众参与权限与深度。

　　3. 加快地下空间综合治理的智慧化建设

　　一是加快地下空间信息的透明化。采用综合探测和三维(3D)建模技术，加快透明城市建设;运用航空遥感、物探、钻探、地质调查等手段，系统探测全国各地的地质条件、地层结构、存在的地质问题等，评价地下空间开发利用的地质适宜性和资源潜力;开展地下空间开发利用地质环境监测，建立全国城市地下空间 3D 地质结构模型、城市地质环境信息系统、地下空间开发利用政府决策信息支撑平台 [18];探索数据管理与共享机制，制定统一的信息标准，实现地上地下的信息化、一体化和可视化。透视城市现实与虚拟空间，强化城市规划、建设、管理、运维、应急的高效管理、精细管理和动态管理，提升城市综合治理水平。

　　二是推动装备全生命周期的智能化。着力推动地下工程装备在全寿命周期内的智能设计、智能制造、智能掘进、智能运维四位一体智能化。在初始设计阶段，使用 3D 协同设计，推动地下工程装备的标准化、模块化、通用化;在制造阶段，开发地下空间企业资源计划(ERP)系统、软件即制造执行系统(MES)、产品生命周期管理系统(PLM)，加快地下工程装备制造向工业网络建设、系统集成、精益生产线建设、虚拟仿真方向发展;在掘进阶段，加强数据采集与存储、云计算平台、智能决策技术、智能掘进技术的融合，对掘进状态实时在线监测;在运维阶段，以大数据、云计算技术为支撑，实现云平台健康评估和故障诊断的远程智能运维服务。通过智能化、数字化、信息化管理的装备设施，推动地下空间日常管理和安全管理的智能化、数字化、信息化。

　　三是驱动地下空间管控的数字化。①以 3D 数字空间为载体，落实全域全要素管控，采用规则引擎技术将自然语言描述的空间管控和准入要求进行数字化转译，解析要素对象、约束条件并将之转化为计算机可识别和计算的 3D 空间管控规则，为进一步规划实施与用途管制数字化应用提供可靠依据。②以多层级、全覆盖的数字化规划传导为机制，保障规划管控内容全面贯通，构建多层级、全覆盖的规划传导机制，厘清包含各层级规划管理内容(要素、规则、模式)规划传导谱系，推动规划实施从“项目统筹”到“区域统筹”的转型。③以空间管控与准入管制数字化体系为内涵，实现用途管制数字重塑;以规划为依据，梳理空间管控与空间准入数字化的要求，建立不同管制对象、管控要素、管控规则、管控模式之间的衔接与组合关系。科学统筹建设与非建设活动，保障“一张蓝图”在国土空间用途管制数字化管理中的全面落实。④以数字管控为驱动，落实“放管服”改革，实现全流程用途管制以智慧选址、智能审查、规划条件自动生成、方案精细审查为核心，驱动多审合一、多证合一、多测合一流程优化，确保规划管控内容与开发建设活动的有机衔接，提高用途管制科学性和行政审批效率。

　　四是搭建地下空间综合信息平台。依托政府主导，运用物联网、AI 等技术构建统一的地下空间综合信息平台。打造集管理、服务、运营、预警为一体的综合性智慧管理平台，实现全方位、全生命周期的城市地下空间动态管理能力;发展面向城市地下空间海量多源异构数据的管理平台，面向专业技术人员应用的工作平台，面向政府部门决策的可视化辅助支撑平台，面向社会公众的信息服务平台。实现地上地下一体化数据集成展示，建成“透明城市”，支持地下空间数据的专项查询、统计和分析，匹配地下空间精细化管理;支持多维度地上地下一体化空间分析，洞察城市空间每个细节，开展大型建筑物规划适宜性辅助分析评价，服务旧城改造、新城建设;支撑水资源、水环境、水生态监测预警，解决多龙治水问题;支持地下轨道交通选址辅助决策分析，服务城市地下轨道交通建设，同步开展地下空间专项应用，服务地下空间业务部门专职专用。推行地下空间数据的动态管理、实时更新、多维一体化展示、可视化决策分析、社会化共享服务，为城市地下空间规划、建设、运行、安全、管理提供全面高效的信息服务与支撑。

　　4. 加强地下空间应急响应安全管理

　　一是加快安全韧性城市规划建设。充分体现提前规划在城市韧性提升方面的前瞻性和引导性，统筹推进韧性城市顶层制度规划，强化地下空间基础设施防护能力和系统韧性，提升区域突发事件持续性应急救援能力以及长期抵御风险能力。从地下空间灾害风险管理的全流程出发，强化“平时减灾—灾前备灾—灾中应急—灾后恢复”的灾害风险管理能力，提升城市应对地下空间重大灾害的基础韧性;在现有防灾减灾规划的基础上，着力提升多情景下城市应对风险能力系统模拟预测与问题诊断能力。根据韧性城市规划的发展策略和行动计划，提高城市各部门的灾前应对能力、灾害响应能力、灾后恢复能力，构建“灾害风险管理台账—灾害监测预警—灾情推演仿真— 规划决策辅助—灾后复盘优化”全流程的系统韧性机制。

　　二是完善地下空间应急响应机制。将地下空间纳入城市总体应急管理体系，建立健全地下空间安全监管和应急响应机制，实现灾害突发时的有效协调与应对。当地下空间突发事件发生或地下空间开发引起环境地质灾害发生时，及时启动应急响应机制，在判定事故性质、特点、危害程度、影响范围的基础上，迅速组织应急力量实施处置，开展人员疏散和自救互救。

　　三是做好地下空间的安全监管。①完善地下空间安全设施，根据火灾、水灾、爆炸、塌陷等不同灾害类型，合理设置疏散和避难空间、逃生通道、导向标识、消防设备、无积水通道、烟气探测设备、喷淋设备、内部消防通道等。②加强对地下工程结构的检测、监测和维护，针对地下管道、地铁等生命线工程，建立沉降预警监测机制，加强油气管道泄漏、给水管道漏水、排水管道渗漏破裂等市政管道的全寿命周期检测与管道修复维护，推进城市雨污混接、错接调查和雨污分流改造工作。③建立行政管理机制体系，设立专门的城市地下空间安全监管部门，明确地下空间安全监管的内容、制度、措施以及相关部门安全主体责任;加强信息沟通和共享，避免出现分头管理、多头管理、管理缺位等问题 。

来源：《地下空间开发综合治理发展战略研究》