在这2019年的岁末，我国油气全产业链终于向社会资本正式敞开了怀抱。

　　12月22日晚，中共中央、国务院印发的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》正式对外发布，28条政策“干货”，在多个垄断行业进一步放宽了民营企业的准入门槛。

　　其中，支持民营企业进入油气勘探开发、炼化和销售领域，建设原油、天然气、成品油储运和管道输送等基础设施;支持符合条件的企业参与原油进口、成品油出口等关于油气产业进一步向民企开放的条款引起了社会各界的广泛关注与热议。

　　这是继今年3月全国人大报告今年拟放开油气勘查开采准入限制，积极吸引社会资本加大油气勘查开采力度，以及6月放开外商投资之后，我国油气产业中又一具有“里程碑”意义的大事。也意味着我国油气全产业链终于向社会资本敞开了怀抱。

　　而就在该文件发布前不久，国家管网公司已于12月9日正式成立。这标志着“放开两头(上游勘探、下游销售)、管住中间(运输)”的油气改革已迈出实质性一步，为未来民企更好进入油气行业创造了基础性条件。

　　值得注意的是，由于行业壁垒的限制，以往民营企业长期偏居一偶，或聚焦下游，或以油服身份出现，对于利润最丰厚的上游却一直“进不来”。

　　如今，政策一旦落地，民营企业将迎来参与全产业链的契机。届时，上游勘探或将打破“三桶油”独大的产业现状，行业竞争新格局有望逐步形成。

　　01

　　“好事多磨”的油气体制改革

　　众所周知，油气行业的上游勘探领域是公认的利润最丰厚，垄断程度最高的领域，并且长期以来形成了较为封闭、垄断色彩较浓的行业格局，严重制约了我国油气行业的发展活力、效率及效益。因此，将上游勘探开采市场向多元投资主体放开毋庸置疑成为了近几年油气改革的重要内容。

　　2015年5月，国务院批转国家发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，明确要求在2015年“研究提出石油天然气体制改革总体方案，在全产业链各环节放宽准入”。

　　也许是好事多磨，也许的确是困难重重。到了2016年，油气体制改革的消息突然戛然而止。直至2017年5月国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，才打响了我国油气体制改革“开放上游的第一枪”。

　　但是这份文件依然给出了不少限制，规定“在保护性开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。”

　　同年6月，国家发改委和商务部联合发布的《外商投资产业指导目录(2017年修订)》明确，允许外资投资石油、天然气的勘探、开发和矿井瓦斯利用等采矿业，但又规定石油、天然气(含煤层气，油页岩、油砂、页岩气等除外)的勘探、开发仅限于合资、合作。

　　2018年6月，《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》发布，正式取消了外资连锁加油站超过30家需中方控股的限制。

　　与此同时，面对我国油气对外依存度越来越高的局面，中央对油气勘探领域重视程度逐渐提升。2018年7月，习近平总书记对石油工业发展作出重要批示，国家有关部委、国内主要国家石油公司也迅速行动，专题研究部署加大国内油气勘探开发力度，努力保障国家能源安全。

　　在中央领导的关注下，2019年，油气体制改革对民企的大门进一步打开了。先是3月份，国家发改委提请“今年放开油气勘查开采准入限制，积极吸引社会资本加大油气勘查开采力度”的决议获通过。同时，发改委还宣布，取消“石油天然气(含煤层气)对外合作项目总体开发方案审批”，改为备案。

　　紧接着在6月，国家发展改革委、商务部发布的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》中，又取消了石油天然气勘探开发限于合资、合作的限制。

　　而此次关于未来民营企业改革发展的重要文件再次降低油气产业的准入门槛等，这一系列信号表明，我国油气体制改革正在全面开放。

　　02

　　上游勘探如今还是“肥肉”吗?

　　石油行业的人都知道，利润最丰厚的还是在上游勘探开发。但是风险勘探有点“赌石”的味道，地下5000米甚至一万米的地方，到底有没有石油，即便是当今最先进的勘探仪器，外加最顶尖的地质家的研究判断，也无法100%的保证一定会有商业性的油流。一个尚未进行勘探和钻井的“处女地”区块，价格往往是很便宜的。某一天，一口井钻下去，发现商业性油流后，区块的价值就会数倍甚至十数倍地增长。

　　若运气好，几口井钻下去后，能够发现上亿桶实证可采储量的话，该区块的交易价格可能就是数十亿美元，是原始购买价格的100倍甚至上千倍，从而实现“稻草变金条”。这就是风险勘探活动独特魅力所在。因此，业内对风险勘探有着“十年不开张、开张吃十年”的说法。

　　那么，油气政策全面放开后，民营企业就能闯进上游分得“一杯羹”了吗?

　　实际上，早在2012年页岩气成为独立矿种后，进行的两轮招标和2015年新疆维吾尔族自治区进行的石油天然气勘查区块招标都是油气行业上游进行放宽市场准入的尝试。而无论是页岩气招标还是新疆区块招标，其结果都不尽人意。

　　根据2016年，国土资源部在完成了第二轮页岩气探矿权勘查期督查的结果显示，16家企业中标的19个区块的承诺投入均未能完成，原定的考核延期一年。相应地，中标企业的勘察期由3年延长到了4年，而原承诺投入金额不变。此外，知情人士透露，新疆招标区块中标企业也是一无所获。

　　国土资源部油气资源战略研究中心研究员岳来群曾在接受媒体采访时表示，“高投入、高风险、高回报，石油行业上游的这‘三高’特征几乎无人不晓。然而页岩气的两轮招标和新疆石油区块招标，只让企业看到高投入和高风险，全然不见高回报。”

　　而对于如何看待油气全产业链向民企放开的政策，对外经济贸易大学国家对外开放研究院教授董秀成则认为，“一个概括性的总体方案何时出台并不是最重要的，最重要的是要有配套政策的落实”。

　　董秀成坦言，一方面，我国现行的法律法规条例依然规定只有“三桶油”以及延长石这四大国企享有相应权利，暂时没有进行相应的修订;另一方面，目前没有更多的油气勘探区块可以拿出来进行招标，大部分油气勘探区块已被中石油、中石化、中海油通过登记握在自己手中，其他企业要想获得油气区块探矿权，需要‘三桶油’退出。虽然已有退出的先例，但大都是资源条件不是很好的区块。

　　因此，随着《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》的正式发布，虽然从政策层面上打破了行业壁垒，为民营企业涉足上游勘探制造了基本条件，但该政策短期内不会产生很大效果，政策真正落地还需市场的进一步考验。