12月21日14时，陕西靖边县政府发布公告称，已由县委县政府牵头成立联合调查组。靖边县自然资源局责令项目实施单位华能陕西靖边电力有限公司(下称华能靖边公司)，暂停东坑伊当湾100兆瓦光伏项目施工(下称伊当湾光伏项目)。

　　《财经》记者获知，陕西省人大常委会副主任、榆林市委书记戴征社作出批示，要求调查组查明情况后，对相关责任人严肃处理，并对工程后续妥善处理。

　　12月21日深夜，中国华能集团有限公司(下称华能集团)也发布说明称，对伊当湾光伏项目可能存在的用地、环保等问题立即组织专题研究，并派出调查组赶赴现场核查情况。

　　12月22日下午，记者看到靖边县东坑镇政府院内停放着多辆西安及榆林牌照的车辆。据悉，有调查组在东坑镇召集了相关调查座谈会。

　　光伏项目用地从何而来?

　　东坑伊当湾100兆瓦光伏项目鸟瞰图。拍摄者/《财经》记者 白兆东

　　华能集团在说明中提及，华能靖边公司隶属于华能陕西发电有限公司，负责开发陕西靖边光伏电站(即伊当湾光伏项目)。项目采取EPC工程总承包模式，经公开招标选定建设方。

　　招标公告显示，2019 年 8 月 29 日，中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司(下称电建西北设计院)投标报价49885.1788 万元，取得了伊当湾光伏电站EPC 总承包项目，平均每瓦造价约4.99元。

　　EPC总承包是指中标公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。通常中标公司在总价合同条件下，对其所承包工程的质量、安全、费用和进度负责。

　　按照2017年7月14日的榆林市发改委备案文件，伊当湾光伏项目总投资7.8亿元。有光伏行业人士据此分析，该项目总投资额减去EPC 总承包价款的部分，即约2.8亿元余额，主要会用于土地租用。记者曾向华能集团询问伊当湾光伏项目中用于租用土地的支出金额，截至发稿时，未获对方回复。

　　华能集团在说明中称，该项目用地由华能靖边公司从陕西华益塑夏新能源电力有限公司(下称陕西华益公司)转租，陕西华益与华能系统无关联关系。

　　据伊当湾村民称，伊当湾光伏项目施工中的砍伐林木和土地平整，均由陕西华益公司实施。对此，《财经》记者向有关方面求证，未获得正面回应。

　　综合多方信息，至少有三家公司与伊当湾光伏项目有关：华能靖边公司为项目的所有者和出资方;电建西北设计院为项目的承包方，华能靖边公司委托其负责电站建设;陕西华益公司为项目土地的提供者，华能靖边公司从其手中租用土地。对此，相关方面尚未正面回应。

　　那么，陕西华益公司出租的土地从何而来?

　　伊当湾村民提供的资料显示，陕西华益公司与与伊当湾村(西二组)曾签订《土地承包合同》。双方约定，前者向后者承包约3000亩土地，30年总承包价为930万元，平均每亩每年承包费约100元。

　　对于上述土地承包合同，伊当湾村(二组)三位村民告诉《财经》记者，有部分村民们确实在合同上签过字。据他们说，2019年4月，一位马姓村民曾以负责人身份跟陕西华益公司签订了合同，每户签名村民获得了1万元定金，此后村民再未收到过与土地承包相关的款项。对于这位马姓村民的具体任职，是否可以代表二组，有关方面未予回应确认。

　　伊当湾村村委会一位负责人告诉《财经》记者，他并不知道有这份承包合同存在，他声称，施工方(陕西华益)从来没有跟村委会对接过土地承包事宜。东坑镇镇长杨智也表示，这份承包合同未经东坑镇镇政府批复。对此，施工方尚未予以正面回应。

　　用地程序是否合法仍有争议

　　正在建设中的东坑伊当湾100兆瓦光伏项目已被暂停。拍摄者/《财经》记者 白兆东

　　《财经》记者调查发现，对于伊当湾光伏项目土地性质认定，多方有不同意见。靖边县林业局根据规划地保护利用规划认定为为牧草地，靖边县自然资源和规划局认定为未利用地，而伊当湾村民认为植被已达到了林地标准。

　　即使项目用地确属于未利用地，亦有明确的政策红线。依据《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》两份文件规定，光伏项目占用未利用土地，既不能改变地表形态，也不能破坏耕作层，否则要按照建设用地进行审批。

　　有专家提醒，根据国家六部委联合印发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》规定，光伏电站组件阵列区，可根据该地块土地用途，可以通过租赁方式获取土地使用权。但对于集体所有的土地，光伏投资者在签订土地租赁协议时，要特别注意防范有关法律风险。

　　根据《农村土地承包法》规定，村民委员会、村集体经济组织或村民小组将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员，或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。根据记者目前掌握的信息，前述陕西华益公司与与伊当湾村(西二组)部分村民签订的土地承包合同，并未经过相关的法定程序。

　　光伏项目违反《农村土地承包法》已有先例。四年前，陕西咸阳一家光伏企业在租用村集体土地过程中，因事先未经该集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，也未报当地镇政府批准。最后，当地法院以违反法律强制性规定，认定租用合同无效。

　　业内人士介绍，企业租用集体土地的通常做法是，委托当地政府跟村委会协调，一般很少从其他企业手中转租土地。

　　华能集团在12月21日发布的说明中称，“将全面复查该项目选址、用地、环评等核准文件和前期手续，并对原土地租用方、工程承包方进行合规审核，一旦发现本项目立项和实施中存在违法违规问题，集团将严肃追责、从严处理”。

　　这份说明还表示，“华能长期坚持‘决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长’的理念。如核实认定该项目因违法违规行为对当地生态环境造成损害，集团将立即停止与此相关的一切开发建设，并责令靖边电力有限公司及其相关方不惜一切代价恢复植被，守住生态底线”。